De DOOMLOOP van falende uitvoering van publieke organisaties

Problemen in de uitvoering van publieke organisaties wekken groot ongenoegen. De analyses van deze problemen zijn talrijk. Nieuwe onderzoekingen kondigen zich voortdurend aan. Zo gaat het al jaren. We blijven onderzoeken en analyseren. Is dat om het gebrek aan daadkracht te camoufleren?  We willen toch een publieke sector waar we trots op kunnen zijn.

Wat zijn de oplossingen? Wat gaan we er aan doen?

De belastingdienst kreeg de afgelopen periode veel aandacht in ManagementSite met:

• Jaap van 't Hek,  Leike van Os  Onmachtige toeslagambtenaren, Gevangen in het patroon! Men kon niet anders. 
• Wieger Janse Onberekenbare overheid en haperende dienstverlening Een uitweg. Hoe verder met de Belastingdienst? 

De narigheid bij de belastingdienst is een krachtig alarm signaal. En er is meer aan de hand, veel meer. Een overzicht van de falende dienstverlening in tal van andere sectoren biedt mijn artikel: De dolgedraaide ‘DOOMLOOP’ van regeldwang & bureaucratie Veel publieke diensten kraken van de problemen in de uitvoering. Hoe aanpakken?

Hoe aanpakken

In het DOOM-artikel beschrijf ik vijf mogelijkheden om de narigheid te vermijden:

1. Weet waar je aan begint!
2. Stop en ruim de rommel op.
3. Van regels naar principes.
4. Anders organiseren.
5. Professionele ongehoorzaamheid.

De twee belangrijkste factoren licht ik er uit:

Ad1. De schromelijke onderschatting van Doomloop en Systeemfalen is volgens mij de allerbelangrijkste oorzaak van veel ellende. Men weet echt niet wat men in werking zet. Vanzelf raakt men gevangen in de narigheid. Niemand die het snapt maar het gebeurt. De gekozen oplossingen maken het erger en erger.

Ad 4. De voorbeelden waar men de ellende weet te stoppen en die ook een verbetering van de prestaties laten zien, vertonen  duidelijke kenmerken. Telkens weet men het werk anders te organiseren.

Wat betekent dat voor de aanpak?

De DOOMLOOP wordt VANZELF de baas

Het allerbelangrijkste punt is punt 1. Hoe kan het dat ondanks alle onderzoekingen, talrijke commissies en vele plannen tot verbetering, zoveel diensten blijven falen in de uitvoering en blijven zuchten onder toenemende regeldruk en systeemdwang?

Alle niveaus van de overheid dienen zich dit aan trekken. Het betreft zeker niet alleen de uitvoerende diensten. De verantwoordelijkheid voor de DOOMLOOP begint bij de politiek en de betreffende departementen. Doorgaans onderschat men de effecten en de kracht van de DOOMLOOP. Hoe kan het dat bestuurders, toezichthouders en inspecties jaar in jaar uit, bij tal van diensten  dezelfde problemen van geknoei, achterstanden, falend vakmanschap en wanbeheer, signaleren. De rapporten stapelen zich op maar verbetering blijft uit.

Toch gaan we door met dezelfde dwalingen. Ik vraag mij zelfs af of men wel bekend is met het verschijnsel DOOMLOOP. Men weet doodgewoon niet wat men aanricht. 'Blame the other' en fijnmaziger regelgeving zijn de reactie. Daar gaan we weer! En dat terwijl juist versimpeling van het stelsel het devies moet zijn!

Herinneren we ons nog de Paarse Krokodil. ‘Afbouwen al die regels, alleen het meest noodzakelijke mag blijven. Gezond verstand en professioneel handelen moeten het doen.' Overal gingen acties van start en kijk eens waar we nu staan. Het is erger dan ooit.

Kunnen we deze dynamiek nog wel stoppen?

Het klinkt zo gemakkelijk. "Stoppen met die narigheid. Opruimen die zooi!" Maar kunnen we dat nog wel?

- Geen wonder dat het pessimisme groeit.  'STOPPEN kan niet meer' wordt de stemming. Lees de bijdrage van Marije van den Berg: Ontsnap aan ‘de verstrikking’

- Geen wonder ook dat Jaap Peters stelt: Je moet de revolutie maken voordat die uitbreekt!  Zorgverleners, leerkrachten, politiemensen…. ‘Kappen met die DDR-achtige bureaucratie!’

De kracht van interactiepatronen

We onderschatten nog steeds de kracht van interactiepatronen. Een kracht die alle betrokkenen gevangen houdt; ook in een destructieve dynamiek. We zoeken naar daders en schuldigen, maar zijn die er wel? Iedereen is dader, want iedereen doet mee. Men doet zijn best, draagt gegevens aan, de regels zijn duidelijk. Of nog niet; dus aanvullen en verbeteren. Zo rommelt men door, van kwaad tot erger.
Bestuurders zijn erop ingesteld. 'Het beleid goedpraten, de rust bewaren, narigheid toedekken, klagers neutraliseren, klokkenluiders uitschakelen, pappen en warmhouden, je vooral niet opwinden...  het is 'part of the job'.
Ook de medewerkers zijn erop ingesteld. Cynisme, ergernis en wanhoop wisselen elkaar af. Maar alles went. 'Zeurpieten en oplichters zijn er altijd'.  Voor de rest is het 'gewoon werk'. 'We doen ons best, gedoe hoort er bij.'

De toeslagenaffaire als voorbeeld

Doomloops, systeemdwang, interactiepatronen,,,. ze zijn er in vele maten en soorten. Uitzonderlijk krachtig is het interactie-patroon dat de toeslagen affaire in zijn greep kreeg. Zelfs de rechterlijke macht werd erin gezogen.
Een samenvatting van soorten patronen verschaf ik met: Beheersen interactie-patronen onze organisaties? Vicieuze cirkels brengen verloedering, constructieve spiralen zetten organisaties in de lift. U zult meerdere patronen in uw eigen werkomgeving herkennen.

Schuldig of niet

Zonder nu meteen 'schuldigen' aan te wijzen moeten we oog hebben voor het gedrag dat de toeslagenaffaire mogelijk maakte. Ik denk dan vooral aan politici die maar doorgaan met wet- en regelgeving zonder zich te bekommeren om de uitvoering. Zij waren een belangrijke drijfkracht, gevolgd door ambtenaren die steeds betere regels en controles voor de uitvoering bedachten. En dan zijn er natuurlijk ook nog de politici die de versimpeling van ons belastingstelsel blokkeerden. Er liggen immers al jaren doortimmerde plannen klaar om het stelsel drastisch te vereenvoudigen.

Zijn deze mensen 'schuldig'. Ik kan ze moeilijk zo betitelen. Niemand dacht 'Laat ik de boel eens lekker verzieken of mijn zakken vullen'. Ze waren met velen. Als ze al schuldig zijn dan zit het kwaad in het onnozele en vanzelfsprekende. Bijvoorbeeld in een zekere ego-drift om te scoren. Nou en? Daarvoor ben je politicus. Je moet je op de een of andere manier onderscheiden en zichtbaar zijn. Je staat onder druk van kiezers, collega's en partij-bestuurders. Een ferm optreden met een mooi voorstel of amendement van jouw hand is dan meer dan welkom. Lobbyisten, pressiegroepen en NGO's eisen ook van alles. Laten we daarbij ook de rol van de media niet vergeten. Zij  doen mee met interviews en rapportages. Columnisten trekken aan de bel. Zo deed iedereen mee aan 'de jacht op de fraudeurs'. Kortom, de stuwing vanuit de steeds langere en dichtere afhankelijkheidsketens waarin je, juist als politicus verkeert, neemt alleen maar toe.

Één ding snap ik niet.  Een politicus of bestuurder op zo'n functie of positie, hoort toch te weten wat de effecten zijn van wet- en regelgeving. Je moet weten wat het betekent voor de uitvoering, wat voor effecten het oproept. Zo moeilijk is dat niet. De  Paarse Krokodil, het gejammer over bureaucratie en regelzucht. Daar heeft iedereen toch weet van. En er dan toch rustig aan bijdragen! Deze onnozelheid vind ik weinig professioneel en moeilijk te rechtvaardigen. Maar is het wel onnozelheid? Kan men wel anders? Telkens weer zien we hoe krachtig de dynamiek is die in zo'n netwerk iedereen in zijn greep krijgt. Hoe omvangrijker en meer vervlochten het netwerk van betrokkenen, hoe groter de druk van wenselijk en vanzelfsprekend gedrag. Juristen, consultants, rechters, de ambtelijke top, de tweede kamer, meerdere ministeries....  iedereen doet mee. 

"Wij zijn hier toch niet met zijn allen gek. Stel je voor! Dat er hier en daar iemand is die loopt te zeuren, dat hou je altijd. Niks van aantrekken. Optreden, aanpakken, verder maar weer."

'We zijn hier toch niet met zijn allen gek.' Dat dat wel degelijk mogelijk is. En dat je daar zelf actief aan meedoet, dat kan toch niet waar zijn. Tja.... Dat ons doen en laten bepaald wordt door de interactiepatronen van macht en afhankelijkheid waarbinnen we functioneren........  We willen daar niet aan. Ons mensbeeld verdraagt dit niet. 'We zijn verstandige individuen.' Een fascinerende mythe. De organisaties waar verstandige mensen met elkaar naar ellende en ondergang marcheren zijn niet te tellen. Dan valt zo'n DOOMLOOP nog mee.

Hoe deze dynamiek doorbreken

Waar we het ongetwijfeld over eens zijn is dat publieke organisaties de gesignaleerde problemen in de uitvoering uit alle macht moeten vermijden en bestrijden. De les is dat de alarmbellen moeten gaan rinkelen, zodra we problemen zien als systeem-falen, vicieuze cirkels, verstrikking, destructief patroon of als DOOMLOOP van regelgeving en systeemdwang. Vervolgens zal er durf en kracht nodig zijn om aan deze dynamiek te ontsnappen.

En dat is nog zwak uitgedrukt. Er moet een mentaal alarm afgaan dat we met elkaar in een verkeerd interactie patroon verzeild dreigen te raken. Dit vraagt durf, vastberadenheid en volharding.

De les is dat als de top van de organisatie niet over de nodige bestuurlijke focus en kracht beschikt, zo’n patroon niet doorbroken zal worden.

De DOOMLOOP komt altijd in vermomming terug

Ook als je zo'n foute dynamiek wilt bestrijden blijft de DOOMLOOP in de een of andere gedaante  toeslaan, zowel in de politiek als in de uitvoering. Ik noem enkele gangbare verschijningsvormen:
- Doodleuk komen er weer projectgroepen of commissies om plannen te maken.
- Er komen  verandermanagers en coördinatoren om die plannen te implementeren.
- Er worden grootscheepse cultuurveranderingen aangekondigd.
- Toezichthouders en inspecties moedigen deze ellende aan met aansporingen tot zorgvuldigheid en nader onderzoek.
Resultaat: Het muizenrad gaat weer voluit draaien. De DOOMLOOP neemt in kracht toe.

'Versimpeling van het stelsel, minder regels en vereenvoudigen van werkwijze' krijgen als het goed is alle aandacht. De trieste types die dan telkens weer op de rem trappen kennen verschillende vermommingen. Hun belangrijkste tactiek is die van ‘Het is complexer dan u denkt’. De meest bedenkelijke uitingen heb ik in Het is zo complex… ammehoela  beschreven. Voor alle duidelijkheid is er ook een handleiding bij gedaan met een precieze omschrijving van dit louche gedrag. Deze types moet je meteen herkennen en aan de kant schuiven. Vervolgens aan de gang met een drastische vereenvoudiging van regeldruk en systeem dwang.

In de kern is dit een kwestie van lef en vastberadenheid, of nog preciezer een kwestie van macht. Een ‘apenrots’ gaat niet vanzelf schuiven. In veel gevallen zal men het vanuit de politiek goed moeten blijven volgen en meer dan dat: aandacht voor de uitvoering vasthouden en eenvoud laten regeren in de wet- en regelgeving.

Hoe dan verder?  Ik denk dat we veel kunnen leren van voorbeelden van anders organiseren zoals beschreven in de volgende sectie. Anders organiseren vergroot de kans dat de oplossing voor een belangrijk deel uit de uitvoerende organisatie zelf gaat komen.

Anders organiseren

Wat mij opvalt in de meer geslaagde pogingen om aan de DOOMLOOP te ontsnappen is dat telkens de leiding stap 4 'Anders organiseren' zeer serieus neemt. Dit gaat verder dan de DOOMLOOP stoppen; dit betekent een andere organisatie creëren. Een organisatie met een andere dynamiek:

De top heeft een duidelijke voorstelling van de richting die het uit moet: Meer autonomie van de onderdelen, versterking van de professionele ruimte. Uiteraard terugdringen van regelgeving en protocollen; wél investeren in vakmanschap en professionaliteit. Aan het 'front', bij de uitvoering weet men hoe het werkt. Daar zit de nodige professionele wijsheid en ervaring.

Door het netwerk van relaties - verticaal en horizontaal - anders in te richten en mensen aan te spreken op hun verantwoordelijkheid, krijgt deze ontwikkeling een eigen kracht. Er wordt niet uitgerold of geïmplementeerd. Al doende en intensief communicerend over waar het naar toe moet, maakt men meters.

Recent is zo'n aanpak beschreven door Lenette Schuijt in Geen gemakzuchtige ambtenaren, maar een verouderde organisatie De Belastingdienst vraagt om meer participatief en actief ondersteunend leiderschap.
Eerder door Paul Verburgt in Sturen op verantwoordelijkheid.

In ManagementSite volgen we de ontwikkelingen op dit gebied nauwgezet. Nieuwsgierig? Voor voorbeelden zie de kennisbank-pagina's Onderwijs, Zorg,  Sturen op Verantwoordelijkheid, Zelfsturende Teams en Innovatief Organiseren. Soms ontstaan er zelfs constructieve spiralen en virtuele interactie-patronen. Te mooi om waar te zijn? Voorbeelden genoeg.

Willem Mastenbroek, hoofdredacteur ManagementSite.

Noot
Dit artikel is onderdeel van een serie over de herwaardering van de publieke sector.
Recent verscheen ook Met de coronacrisis wordt de zorg zwaar beproefd.