Overheid en De consultancy industrie: tijd voor de resetknop

 De adviseurs en accountants van een Big 4 kantoor hadden jarenlang de buitendienst geadviseerd en gecontroleerd. Er liepen bijna 1.000 (duizend) externen rond binnen de organisatie, meer dan 10% van het totaal aantal medewerkers, maar de resultaten bleven bedroevend. De tekorten bedroegen jaarlijks 100% van het totale budget. En dat terwijl van de top 25 managers er liefst 20 (!) extern ingehuurde interim adviseurs waren. ‘Die consultants en dat adviesbureau komen er bij ons nooit meer in,’ sprak de Directeur-generaal van het verantwoordelijk ministerie dan ook met zichtbaar en sterk onderdrukte woede toen de ellende in volle omvang op tafel kwam.

Algehele chaos

Die woede was niet onbegrijpelijk. Een kleine selectie van de problemen: verantwoordingsinformatie was zoek (‘we zijn het niet kwijt, we kunnen het alleen niet vinden’) of werd slecht, te laat of onjuist opgeleverd; een goedkeurende verklaring over de jaarrekening kon niet meer worden afgegeven; honderden personeelsdossiers waren foetsie; de debiteurenpost bestond uit rekeningen die al jaren geleden betaald hadden moeten zijn. Kortom, er was sprake van algehele chaos.

De lezer voelt ‘m waarschijnlijk al aankomen: binnen één jaar kreeg het betreffende advies- en accountantsbureau een volgende grote klus van hetzelfde ministerie, via een andere Directeur-Generaal. Veel keus is er tenslotte niet als je via raamcontracten of uit gemakzucht steeds dezelfde kantoren inhuurt. Schandalen en wanprestaties ten spijt, een selecte groep kantoren blijft het grootste deel van de overheidsopdrachten binnen harken. 'So much for the need for Reputatiemanagement’!

Dit artikel is een vervolg op mijn eerste bespreking van het boek De Consultancy Industrie van Mazzucato en Collington. In mijn vorige bijdrage gaf ik aan dat volgens de auteurs advieskantoren (te) veel macht naar zich toe trekken binnen de overheid, hetgeen ten koste gaat van de kennis en vaardigheden binnen die diensten zonder waarde toe te voegen tegen te hoge kosten (rents). Terwijl tegelijkertijd de verantwoordelijkheid en de risico’s bij de ministeries blijven. Wat te doen?

Veel slimme mensen

Het voorbeeld zal menig ambtenaar en externe bekend voorkomen. Er zijn regelmatig problemen binnen overheidsorganisaties, crises en onverwachte situaties die tot snel handelen nopen. Dat is een gegeven. En het zal altijd zo zijn dat daarvoor op korte termijn de menskracht binnen ministeries ontoereikend is. Covid-19 is hiervan het grootste, maar zeker niet het enige, voorbeeld.

Externen worden ingehuurd om de zaken zo snel mogelijk op orde te krijgen. Al te vaak lijkt de chaos juist door die inhuur, alleen maar toe te nemen.

Wat te denken van onze belastingdienst? Tot frustratie van de politici, de ambtelijke top, de ambtenaren én de belastingbetalers: grote problemen! En dat terwijl er binnen dergelijke ambtelijke organisaties veel slimme mensen rondlopen die écht wel weten hoe de hazen lopen en afdoende inhoudelijke kwaliteiten hebben. Ze zouden het toch grotendeels zélf moeten kunnen oplossen. Waarom gebeurt dat dan niet? Hoe zijn de discrepanties tussen  het steeds veelvuldiger inhuren van externe adviseurs en interim-managers en de door hen geleverde prestaties dan mogelijk?

Zeer korte historie

Om enigszins te begrijpen waar deze gordiaanse knoop van verbinding tussen overheid en advies- en accountantskantoren (laten we echter de advocatenkantoren niet vergeten!) vandaan komt, kunnen we het best iets teruggaan in de tijd. Laten we de knip leggen bij de opkomst van het neoliberalisme, naar leiders als Thatcher en Reagan, eind jaren tachtig van de vorige eeuw. Voor menigeen die in dat tijdsgewricht leefde zijn de beweegredenen voor een ‘terugtrekkende’ overheid goed te begrijpen. Het kapitalisme had de winst tegen het communisme bijna binnen, ‘Het IJzeren Gordijn’ valt in 1989. Overal ter wereld werden overheden gezien als té inefficiënt, té langzaam en té groot. Een mantra dat tot op de dag van vandaag lijkt te bestaan, al is het de vraag of we hier niet van dienen terug te komen gezien de problemen bij veel van de inmiddels geprivatiseerde organisaties.

De kwaliteit van de geleverde producten en diensten door overheden werd toentertijd door burgers in het algemeen laag beoordeeld. De oplossing werd gezien in het toelaten van ‘het marktdenken’ binnen de overheid. Als een wolf in schaapskleren noemde we het ‘New Public Government’, ‘Overheid 2.0’ of ‘Reinventing Government’ (Osborne/Gaebler, 1992). De gedachte hierachter is echter altijd dezelfde geweest: de overheid is niet in staat toegevoegde waarde te creëren, dient zoveel mogelijk terug te treden en de aldaar verdwijnende diensten dienen te worden overgenomen door de private sector. De gevolgen hiervan zien wij in de zorg, het onderwijs, transport (spoor/weg/water) en tal van andere voormalig publieke taken. De belofte die marktwerking zou opleveren is zelden waargemaakt. Het probleem is daar bij natuurlijk wel dat we óók niet weten hoe het zou zijn geweest als het ‘marktdenken’ niet zou zijn ingevoerd! Laat ik echter niet afdwalen, en mij hier verder beperken tot de rol van consultants in relatie tot de overheid sinds de begin jaren tachtig en de groeiende macht van diezelfde consultants die hiermee gepaard is gegaan, de kern van het boek De Consultancy Industrie.

Helpt de inzet van consultants?

Heeft die brede en nauwelijks nog in te perken inzet van consultants en vele andere externen sindsdien geholpen? Hebben ze problemen opgelost of juist opgeleverd, is de beloofde efficiëntie en toegevoegde waarde geleverd? Is de overheid innovatiever, efficiënter, effectiever geworden??

In De Consultancy Industrie geven auteurs Mazzucato en Collington veel voorbeelden van de toegenomen invloed van de consultancysector bij de uitvoering van (voorheen) specifieke overheidstaken. Te denken aan de NHS (National Health Service in de UK), ObamaCare/HealthCare.Gov in de V.S. en de privatisering van diverse overheidstaken. Ook in Nederland liggen de voorbeelden voor het oprapen. In eerdere artikelen op deze site heb ik hier enkele van genoemd, evenals bijvoorbeeld Willem Mastenbroek. De grote problemen in de zorg en het onderwijs bestaan vaak al tientallen jaren, de privatisering van veel diensten heeft niet opgeleverd van wat het ooit beloofde (Spoorwegen) en aan diverse affaires lijkt maar geen eind te komen, zoals de toeslagenaffaire en de Groningse aardbevingsschade-affaire.

De invloed van consultants

De Consultancy Industrie geeft een indringend beeld van de invloed van de consultancy industrie op deze ontwikkelingen. Daarbij teken ik graag aan dat we het begrip ‘adviseur’ of consultant volgens de auteurs vrij ruim moeten nemen, want ze gooien alles op één hoop. Zo worden outsourcing van diensten (dus ook schoonmaak; veiligheid e.d.); accountants; belastingadviseurs; ICT-bedrijven en nog zo wat meer onder deze noemer opgenomen. Opmerkelijk genoeg worden advocaten, toch niet de minsten als je naar de bevolking van de Amsterdamse Zuid-As kijkt, niet of nauwelijks genoemd. Tijd voor een volgend deel denk ik dan.
Hiermee is natuurlijk echter direct één van de grote problemen van de adviesberoepsgroep genoemd. Iedereen kan zich consultant noemen en een bordje op de deur schroeven. Helaas blijkt daarbij: Velen zijn geroepen, weinigen uitverkoren.

Wat is volgens de auteurs de essentie van de impact van consultants op de overheid?

Bovenmatige kosten en ongezonde afhankelijkheid

Het belangrijkste is het feit dat consultants bovenmatige inkomsten (rents) behalen uit hun risicovrije inzet.

Daartoe hoeven we niet ver te kijken. Als ik zie dat kantoren soms uurtarieven hanteren van 1750/uur en relatief eenvoudige adviesklussen ('zoek het bonnetje') miljoenen euro’s lijken te moeten kosten, dan begrijp je de weerstand die bij de auteurs, én in brede lagen van de bevolking, leeft. We maken ons druk over de tientallen miljoenen die de mondkapjesdeal gekost heeft, maar inmiddels (b)lijken de advieskosten om deze deal te onderzoeken al bijna evenveel te bedragen. Het grootste probleem is natuurlijk dat In tegenstelling tot de accountancysector, waar strenge regels, wetten en toetsing gelden (al kan je hier bedenkingen bij hebben gezien de vele incidenten in deze sector), het werk van consultants niet of nauwelijks te controleren is op kwaliteit of geleverde waarde.

Het werk van consultants wordt slechts bij uitzondering gecontroleerd op geleverde waarde.

Een ander belangrijke punt van de auteurs is dat de consultancy’s penetreren in de kernprocessen van overheidsinstellingen, waardoor deze kerntaken in handen komen van buitenstaanders en kennis en vaardigheden uit de overheid weglekken. 

Er ontstaat een vicieuze cirkel van weglekken van kennis, inhuren van derden om dit op te lossen en vaak hierdoor weer het weglekken van kennis. Niet in de laatste plaats omdat ambtenaren worden weggekocht door het bedrijfsleven.

Hamvraag, wat te doen?

Dan komt natuurlijk de hamvraag, wat te doen? Nu ben ik zelf ‘externe’, en ik ben, wellicht voor sommigen verrassend, helemaal niet tegen het inhuren van consultants. Het gaat mij wél over de effectiviteit en de invloed van consultants. Als deze namelijk er voor zorgen dat de toeslagenaffaire snel wordt opgelost, de aardbevingsschade in Groningen goed wordt afgewikkeld, de coronacrisis effectief het hoofd wordt geboden, dan lijkt mij helemaal niets mis met de inhuur van derden. Zeker niet als deze tegen realistische prijzen, integer en met veel toegevoegde waarde gepaard gaat, terwijl de kernactiviteiten van diezelfde overheid versterkt worden.

Het probleem dat de auteurs van De Consultancy Industrie echter signaleren, is dat de adviesbureaus kerntaken van de overheid steeds meer overnemen. Hierdoor ontstaat een ongezonde afhankelijkheid.
Tijd voor een reset, de overheid moet de teugels weer zélf in handen nemen.

Wat kunnen ambtenaren en overheidsinstanties doen om de inhuur van externen te beperken of zodanig in te richten dat de kernprocessen niet worden geraakt en de toegevoegde waarde en kwaliteit van de adviezen omhoog gaan?

Vier aanbevelingen

De auteurs van 'De consultancy industrie' komen met vier aanbevelingen.

A. Een nieuwe visie, missie en taak voor het ambtenarenapparaat.

Het is een aanbeveling die zó door een consultancybureau geschreven zou kunnen zijn. ‘Het opnieuw opbouwen van deskundigheid in publieke instellingen moet beginnen met de erkenning dat de overheid een waarde-scheppende kracht in de economie is, en niet, in het slechtste geval, een verkwistende en inefficiënte waarde-onttrekker, of, in het beste geval, een regelaar van de markt’.

Klinkt goed, maar hoe dan? Volgens de auteurs zouden overheidsinstellingen meer risico's moeten durven nemen. 'Consultancy bureaus worden vaak ingeschakeld door overheden (en bedrijven) die zelf niet de schuld van fiasco's willen krijgen'. Het lijkt dus makkelijker gezegd dan gedaan, waar te beginnen? Wie neemt hierin het voortouw en durft het risico dan uiteindelijk te nemen? Dat is nu nét niet het sterkste punt binnen overheidsorganisaties, zoals de auteurs ook zélf opmerken.

Het pleidooi van de auteurs voor een overheid die het heft meer in eigen hand neemt, staat als een huis. Dit vereist echter een totaal andere 'mindset' van politici en ambtenaren. De auteurs erkennen dit, en komen met nogal halfslachtige oplossingen als het afstand doen van grootschalige aanbestedingen en de hieraan gekoppelde ondersteuning door bemiddelende consultants (c.q. het opknippen hiervan) en de erkenning van de overheid als waardeschepper. 

B. Investeren in interne vaardigheden en opbouw van deskundigheid

Ook hier zal wederom niemand tegen zijn, maar wederom, hoe dan? Opnieuw een open deur. Maar goed, hier ligt wél een kans want tijdens corona zijn veel consultants, zeker in de U.K., uit de sector gestapt. Juist omdat men zaken als zingeving en positieve bijdrage aan de maatschappij begon te missen. In Nederland behoort de consultancybranche tot de sector met de meeste bedrijfsbeëindigingen (stoppen óf faillissement; behalve bij de grote kantoren dus), dit zal geen luxe zijn. Genoeg kans om voormalig adviseurs met veel kennis bij de overheid binnen te halen, lijkt me. Want dat zou volgens de auteurs de kerntaak van de consultancy moeten zijn: kennis overdragen van de ene organisatie naar de andere, als onderdeel van een leerproces.

Opmerkelijk genoeg bieden de auteurs via hun eigen UCL Institute for Innovative & Public Purpose zélf cursussen aan die de ontwikkeling van een heldere missie binnen overheidsorganisaties stimuleert. Een organisatie overigens die financieel gesteund wordt door not for profit organisatie Bloomberg Philantropies, die is opgericht door Michael Bloomberg, een ondernemer die extreem rijk (top 10 rijkste personen op aarde) is geworden dankzij ideeen en systemen die de auteurs nu juist zo verfoeien: het neo-liberalisme; vermogensbeheerders; aandeelhouderswaarde-denkers, et cetera.

Hier komt ook wel een beetje de aap uit de mouw, want de auteurs bevelen van harte hun eigen academische instituut aan: 'Wij ontwikkelen ook een nieuw curriculum voor ambtenaren, gebaseerd op het onderliggende principe van collectieve waardecreatie en een doelgerichte, creatieve bureaucratie. De vaardigheden en instrumenten die in dit programma worden onderwezen, verschillen enorm van de publieke-keuzetheorie waarmee ambtenaren lange tijd zijn lastiggevallen.' Dit aanbod maakt de voorafgaande 250 pagina's van het boek natuurlijk niet sterker.  Van een fiks politiek en op gemeenschapszin en activisme gebaseerd 'pamflet', wordt het nu plots toch ook een zo verfoeide 'brochure'. Dit doet niets af aan de voorgaande analyse, de oplossing lijkt echter deels voor eigen gewin te zijn. Niet sterk. 

C. Leren van evaluaties en op eigen benen staan

Natuurlijk, dit zou een consultant zo hebben kunnen opschrijven. Maar ja, leren van evaluaties? Serieus? Ook hier heb ik weer zo mijn bedenkingen.

Als Amsterdammer kom je dan namelijk al snel met de bouw van de Metrolijnen. Ik kwam toevallig deze week de volgende informatie uit 1972 tegen: ‘Wethouder Lammers deelt de raad mee dat de kosten voor de Metro-Oost lijn geen 405 miljoen gulden maar 810 miljoen gulden zullen gaan belopen.’ (Ons Amsterdam, december 1972). Laat ik het er op houden dat er toentertijd waarschijnlijk weinig externe consultants rondgelopen zullen hebben op het Stadhuis. In 2018 wordt de Noord-Zuidlijn geopend. De kosten hiervan belopen volgens schattingen in 2009 al niet de eerder aangegeven € 1,3 miljard, maar € 3,1 miljard. Het helpt dan natuurlijk niet als de toenmalige burgervader van Amsterdam Job Cohen in 2009 voor de enquêtecommissie Noord-Zuid lijn zegt: ‘We zijn uiteindelijk allemaal amateurs’. ‘We moeten varen op de adviezen van deskundigen,’ zo vervolgt hij, ‘En vragen zo nodig een second opinion’.

Dus ja, evaluaties zijn nodig, maar hoe leer je daar dan écht van? Als de overheid op eigen benen wil staan, hoe verhoudt zich dat dan tot de woorden van Cohen? Ook had hij ‘geen herinnering’ (waar heb ik dit eerder gehoord?) aan discussies in het Amsterdamse college of er wel genoeg geld was voor tegenvallers en hij wist ook niet of is overwogen extern advies in te winnen over de financiële haalbaarheid van het project. Kortom, l’histoire ce repete. (Parool, 29 september 2009).

D. De roep om transparantie en openbaarmaking van belangenconflicten

Een goed punt. Wie gaat dit toetsen? Een (onafhankelijk) expertise instituut, vergelijkbaar met het Adviescollege ICT toetsing? Een bureau dat in staat moet worden geacht inhoudelijk en financieel over adviestrajecten binnen de overheid te adviseren? Ik juich het van harte toe.
Ik adviseer om drie offertes aan te vragen voor ieder adviestraject dat wordt uitgeschreven. Waarbij één kantoor van de Big 4 wordt uitgenodigd, één van de ‘old school’-bureaus en minimaal één van de nieuwe kleinere kantoren. Maar wellicht sterker nog, een offerteproces waarbij de organisatie zélf een goede inschatting maakt van de te maken kosten en in te zetten uren.

Dit zal een hele uitdaging voor de overheid worden. Zo was ik ooit aanwezig bij een bijeenkomst voor Gamebouwers bij de overheid. De aanwezige ambtenaren schroomden niet om voor de groep van zo’n 60 bouwers het volgende te stellen: ‘We gaan op handelsmissie naar Z-O Azië, maar u begrijpt dat wij alleen met enkele grote bureaus op reis gaan.’ Geen wonder dat in Nederland nog maar 4 accountancykantoren het recht hebben de jaarrekeningen van de grote fondsen te controleren, en veel sectoren verworden zijn tot oligopolies (marktvorm met slechts enkele dominante aanbieders).

Lessen

Wat zijn nu de lessen die mij zijn bijgebleven uit 'De Consultancy Industrie'?

Bovenal dat de overheid, in al haar gedaanten en verschijningsvormen, meer de eigen verantwoordelijkheid moet (durven) nemen. Dat overheidsorganisaties moeten blijven investeren en zorg dragen dat met name de eigen kernactiviteiten op (kwalitatief) niveau blijven, vooral als het om ‘mission critical’ zaken gaat, zoals de ICT bij de Belastingen of het toezicht en de controle van belangrijke sectoren.

Het is nadrukkelijk tijd om binnen de overheid de resetknop stevig in te drukken: meer roeien, beter sturen, zoals ook de auteurs stellen. De analyse van De Consultancy Industrie is sterk.

Wat er mis is in de consultancy sector en vooral bij overheidsopdrachten wordt helder en duidelijk uiteengezet en alles is prima onderbouwd (Het 'notenapparaat' bedraagt bijna 60 pagina’s, zoals het wetenschappers betaamd).

Dan komt het echter wel aan op het HOE. En juist daar valt men in dezelfde kuil als veel consultants met abstracte adviezen die goed klinken, maar uiterst lastig in te voeren blijken te zijn. Teleurstellend is het dat men ook voor eigen parochie preekt. De trainingen ‘Missie bepalen voor overheden’ of 'The entrepreneurial state 2.0 festival' zijn via het eigen instituut te koop. Zo bijt deze slang zich een beetje in eigen staart.

In een derde deel in deze serie zal ik ingaan op de adviseur als professional en vakmens, als persoon en ondernemer of medewerker. Zijn consultants écht zo arrogant als veel mensen denken? En als dat zo is, waarom is dat dan?

Gyuri Vergouw MSc MMC is sinds 1997 hoofdredacteur van ManagementSite en sinds 1996 zelfstandig gevestigd organisatie adviseur met in de loop der jaren meer dan 100 opdrachtgevers bij (Rijks-)overheden, multinationals, MKB en not-for profits. Hij ontving voor zijn advieswerk de Professionaliseringsprijs van de Vrije Universiteit te Amsterdam. Auteur van o.m. De management monologen.