Lessen van Jane Jacobs op de IPPC 2008

Afgelopen week werd in Felix Merites, het Europees centrum voor kunst, cultuur en wetenschap, de driedaagse International Public Procurement Conference 2008 georganiseerd. Wetenschappers, consultants en inkoop managers uit 24 landen kwamen dit jaar in Amsterdam bij elkaar. Dit jaar was het thema Enhancing Best Practices in Public Procurement. Eerder dit jaar was er een call for papers waarvoor ik samen met een collega een bijdrage heb geschreven. Afgelopen vrijdagmiddag mocht ik een korte presentatie geven. Met onze bijdrage willen we een ander perspectief aanreiken in het publieke debat over de rol van publieke opdrachtgevers (inkopers).  We hebben de rol van de publieke inkooppraktijk bekeken aan de hand van het boek Systems of survival van Jane Jacobs. 

Jane Jacobs (1916-2006) was een cultureel antropologe uit New York die o.a. het boek Systems of Survival  (1992) schreef. Hierin voert ze 6 personen op die de morele stelsels (moral syndromes) van de handel en de bestuur verkennen. Het verhaal begint als een van de hoofdpersonen (Armbruster, een gepensioneerde internationale uitgever) zijn zorg uitspreekt over de oneerlijkheid in het werkleven. Hij verteld dat zijn verontrusting begon op het moment dat hij een vergoeding voor internationale rechten van een boek naar een plaatselijk bank in Hannover bracht. Op het eerste gezicht een alledaagse handeling die ineens buitengewoon leek. De vergoeding gaf hij aan een volkomen onbekende gegeven, bij een bank waar hij niets van wist in een stad waar hij niemand kende. Hij heeft zich laten afschepen met een onbenullig papiertje met krabbels in een taal die hij niet begreep. Terwijl hij zich haastte om de trein naar Zürich te halen bedacht hij zich zorgeloos dat hij alleen maar kon leven door een groot netwerk van vertrouwen in de eerlijkheid van het bedrijfsleven. Het boezemde Armbruster ontzag (en verontrusting) in dat alles wat wij als vanzelfsprekend beschouwen, van het ragfijne netwerk afhangt.

Al discussierend ontdekken de hoofdpersonen dat de codes die voor de het ene beroep gelden, niet opgaan voor een ander beroep. Het gedrag wordt beheerst door het bestaan van twee verschillende morele stelsels: het handelssyndroom en het wachterssyndroom. Het wachterssyndroom komt voor uit gedrag dat we gemeen hebben met dieren: het zoeken naar voedsel, het beschermen van ons leefgebied. Wachters werken bij het leger, de politie, ministeries, gerechtshoven en godsdienstige organisaties. Het handelssyndroom komt voort uit een inspanning die uniek is voor de mens: het maken en verhandelen van goederen. Tot dit stelsel behoren o.a kooplieden, ambachtslieden en dienstenleveranciers. De stelsels hebben elkaar nodig en staan met elkaar op gespannen voet.

De rol van de publieke opdrachtgever in de inkooppraktijk
De overheid (als wachter) bedient zich van een instrument (nl. aanbesteden), wat als doel heeft om volkomen concurrentie te bereiken op de hele Europese markt. Dit is een principe wat thuishoort in het handelssyndroom (concurrentie). Er is dus een hybride organisatie ontstaan, doordat de overheid zich gaat bemoeien met de handel. Bestuurders vinden het onderwerp aanbesteden politiek niet interessant (Boes en Doree, 2007). Er wordt door de politiek dan ook niet gestuurd op het inrichten van het publiek opdrachtgeverschap (zie de problemen bij de aanbesteding van het openbaar vervoer in Brabant). Tenzij er politiek mee is te scoren, laten de bestuurders de inkoop voor wat het is. De ambitie om de administratieve lastendruk terug te brengen wordt niet verwezenlijkt en enkele leveranciers reageren door niet meer mee te doen of door heel selectief mee te doen. Denk aan het voorbeeld van Twynstra Gudde en Berenschot die vorig jaar een tendertest hebben ingevoerd, maar ook omgekeerd leveranciers die inschrijven op een tender om maar een factuur te mogen sturen. Uit onderzoek (Boes en Doreé, 2007) komt ook naar voren dat prijs vaak de belangrijkste indicator is voor selectie. Dit wordt ingegeven door risicomijdend gedrag bij de inkopers.

De inkoopafdeling wordt afgerekend op prijs en ze zijn trots op het geld wat ze hebben bespaard. En vanuit het perspectief van de inkoper is dat ook terecht. In een budgetgedreven organisatie als de overheid moet je je afvragen of het wenselijk is om geld te besparen, maar dat is een andere discussie. Maar, door zo gefocust te zijn op de laagste prijs begeeft de publiek opdrachtgever zich op het terrein van handeldrijven. Hier is de overheid niet primair voor in het leven geroepen.

De vertrouwensparadox
Nederland is van een vertrouwenssamenleving optima forma een controlesamenleving geworden. De paradox van de controlesamenleving volgens professor Michael Powers (MIT) laat zich als volgt beschrijven: naarmate we hardnekkiger proberen mensen betrouwbaar te maken, ontwikkelen we meer technieken die alleen maar blijk geven van ons wantrouwen (Ten Bos, 2006). Er is een fundamenteel geloof bij bestuurders, dat met regels en instrumenten alles beter wordt. Denk aan het rijtje transparantie, betrouwbaarheid en integriteit. Vanwege de ambitie van de Europese Unie om via volkomen concurrentie een Europese Markt te creëren zijn alle Europese overheden via nationale wet- en regelgeving gebonden om de samenwerkingrelatie met de markt vorm te geven via de aanbestedingspraktijk. Dit gebeurt door een woud aan regels en voor vertrouwen is in de aanbestedingspraktijk geen plaats.

Toen de NMa en het Openbaar Ministerie (de wachters die de wachters controleren) hadden verzaakt tijdens de bouwfraude, zijn de problemen door oplettende burgers en de pers uiteindelijk aanhangig gemaakt. Door de monsterlijke mengvorm die is ontstaan is er meer wantrouwen gecreëerd in de markt en schromen leveranciers en belangenverenigingen ook niet meer om hun gelijk te halen bij een rechter.

De laagste prijs
Aanbestedingen worden vaak geregeld door gecentraliseerde inkoopafdelingen die voornamelijk inkopen op prijs, teneinde de laagste ‘total cost of ownership’ te creëren. De inkopers worden afgerekend op besparingen, dus vanuit hun perspectief is dit helemaal terecht. De inkoopfunctie bij de overheid, in al haar verschijningsvormen, is echter niet in staat om de ‘total cost of ownership’ te bepalen. Anders zou een eenduidig antwoord op de totale inkoopkosten van de overheid ook eenvoudig te bepalen zijn. De laagste ‘total cost of ownership’ wordt zeker niet bewerkstelligd door de huidige kostbare inkoopprocedures.  

De lessen van Jane Jacobs
Herzie de publieke inkoopfunctie nu eens door het morele stelsel van de wachters en vraag je af wat een wachter zou doen. Het bereiken van beleidsdoelstellingen, invloed uit willen oefenen op de markt en goed gedrag belonen moeten m.i. een veel groter aandeel krijgen in de publieke inkooppraktijk. De aanbestedingsvorm van de 'economisch meest voordelige aanbieding' past ook meer bij het wachterssyndroom. Ik vermoed dat het op termijn leiden tot een dramatische daling van de administratieve lasten, het bevordert het samenwerkings-klimaat tussen de overheid en de markt en zal onvermijdelijk leiden naar creatievere business-modellen.